CATEVA COMENTARII PRIVIND PRINCIPIILE INSCRISE IN ART.61 ALIN.1 DIN CONSTITUTIA ROMANIEI

I. 1. În art.61 alin.(1) din Constituţia României sunt înscrise două principii: 1)Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi 2) Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării. În cele ce urmează dorim să argumentăm că primul principiu este infirmat de alte reglementări constituţionale şi legale, venind în contradicţie, îndeosebi, cu exigenţele principiului separaţiei puterilor în stat, pe când cel de al doilea trebuie regândit şi redefinit în condiţiile în care Guvernul îşi extinde competenţele normative, adoptând legi prin asumarea răspunderii sau ordonanţe de urgenţă în toate domeniile, inclusiv în cele rezervate legilor organice, iar dincolo de graniţele ţăriise adoptă reguli juridice ce ne guvernează tot mai multe relaţii sociale.

                I. 2. În ce priveşte prima afirmaţie din art.61 alin.1, potrivit căruia Parlamentul este organ reprezentativ suprem, trebuie precizat că această prevedere vine în vădită contradicţie cu principiul înscris în art.1 alin.4 – introdus cu ocazia revizuirii Constituţiei[1] - în conformitate cu care "statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale". Dacă admitem, şi trebuie să admitem, că puterea etatică se organizează potrivit principiului separaţiei puterilor în stat, nu mai putem concepe un sistem organizaţional politic în care o autoritate este supraordonată, fără a nega însăşi esenţa principiului sus-amintit, care şi când a fost creat, dar şi azi – după o evoluţie de mai bine de două secole şi jumătate - are ca scop limitarea PUTERII[2], echilibrul puterilor, fapt realizat prin controlul reciproc şi nu prin subordonarea unei puteri faţă de o alta. Nu poate fi una "supremă" în raport cu celelalte, fără a contrazice raţiunea pentru care s-a pus la baza organizării puterii politico-etatice acest principiu.[3]

 

                O interpretare sistematică a textelor constituţionale şi legale care reglementează alegerea directă a Preşedintelui României (art.81 alin.1 şi Legea nr.370/2004[4]) cu cele ce reglementează alegerea deputaţilor şi senatorilor (art.62 din Constituţia României şi Legea nr.35/2008[5]) ne dezvăluie faptul că ambele autorităţi sunt direct reprezentative, după cum direct reprezentative sunt şi unele autorităţi locale: consiliile judeţene, preşedintele consiliului judeţean, consiliile orăşeneşti, consiliile comunale şi primarii. Având în vedere că instituţia prezidenţială, ca parte a puterii executive, trebuie să acţioneze potrivit principiului separaţiei puterilor în stat, şi deci, nu se poate pune problema "subordonării" ei, să înţelegem că puterea constituantă a dorit să evidenţieze poziţia "supremă" a Parlamentului doar în raport cu autorităţile locale ? Atunci acest lucru nu ar veni în contradicţie cu principiului autonomiei locale înscris în art.120 din legea fundamentală ? După părerea noastră răspunsul este afirmativ. Nu trebuie admisă ierarhizarea puterilor, principiul separaţiei puterilor în stat nu ne-o permite. Nu ne-o permite nici interpretarea logică şi teologică a Constituţiei care reglementează pârghiile controlului reciproc între puteri[6] (moţiunea de cenzură, în art.113, 114, dizolvarea Parlamentului, în art.89, controlul constituţionalităţii legilor în art.146-147 etc. şi controlul judecătoresc al actelor administrative ale auutorităţilor publice, în art.126 alin.6.) Nu ne-o permite nici art.148 alinl.4 în care se stabilesc sarcini egale de garantare a obligaţiilor rezultate din aderarea statului român la Uniunea Europeană pentru cele trei puteri. Astfel, în articolul amintit se prevede : "Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării".

Concluzia care se desprinde din cele afirmate mai înainte este una singură: la o viitoare revizuire a Constituţiei trebuie să se renunţe la adjectivul "suprem". Şi aceasta cu atât mai mult cu cât nici în alte constituţii ale statelor membre ale Uniunii Europene nu este utilizat adjectivul "suprem" în legătură cu Parlamentul, chiar dacă în multe legi fundamentale supravieţuieşte, de o manieră sau alta, ideea suveranităţii parlamentare.

II. 1. În ceea ce priveşte cel de al doilea principiu înscris în art.61 alin.1 fraza a doua – Parlamentul este …. "unica autoritate legiuitoare a ţării", am dori mai întâi să amintim câteva probleme determinate de limbajul tehnic utilizat în Constituţie, în legi şi în doctrină, precum şi de limbajul comun, de relativă confuzie dintre activitatea de "legiferare" care este încredinţată Parlamentului şi cea de normare juridică care este exercitată de multe alte autorităţi, în primul rând de Guvern.

Încercând să simplificăm şi să sistematizăm dezvoltările pe această temă, trebuie mai întâi să amintim că sintagma utilizată în textul amintit – autoritate legiuitoare – semnifică în acelaşi timp, faptul că structura etatică la care se referă este autorul unei anume forme de reglementare juridică – a " legii" – şi faptul că Parlamentul este "o autoritate" în acest domeniu, unica autoritate, investită ca atare de legea fundamentală. Este, credem, urmarea firească a situării principiului separaţiei puterilor în stat la baza organizării puterilor publice, care face ca fiecare din cele trei funcţii fundamentale ale statului – legislativă, executivă şi jurisdicţională – să fie încredinţată cu titlu principal (dar nu exclusiv) unei autorităţi ("puteri") distincte.[7]

Trebuie să amintim apoi că Parlamentul adoptă legi, dar că noţiunea de lege este utilizată în mai multe sensuri, chiar şi în Constituţie. Astfel, de exemplu, în Secţiunea a 3-a a Capitolului I din Titlul III se utilizează noţiunea de lege în sens restrâns, reglementându-se doar un anume act normativ, cel adoptat de Parlament, potrivit unei proceduri aici stabilite, pe când art.1 alin.5 din Titlul 1 face trimitere la toate actele normativ-juridice, indiferent de autorul lor, utilizând noţiunea de lege în sens larg.

Dar nu numai noţiunea de lege are mai multe sensuri, ci şi cea de legiferare, care, în Secţiunea a 3-a a Capitolului I din Titlul III semnifică doar activitatea de creare a legilor ca acte normative ce provin de la Parlamentul României, pe când în limbajul utilizat de Legea nr.24/2000,[8] dar nu numai, sintagma "activitatea de legiferare" acoperă o sferă mult mai largă, şi anume a tuturor procedurilor de adoptare a unor acte normative juridice.

Mai riguroasă, fireşte, este doctrina,unde se face dfistincţie între lege în sens larg şi lege în sens restrâns, legiferare ca activitate a Parlamentului şi legiferare în sens de normare juridică (de adoptare de reguli de drept), etc.[9] Mai mult, aici vom găsi explicaţii pertinente cu privire la "puterea normativă primară" şi "puterea normativă derivată sau secundară" şi la consecinţele pe planul competenţei Guvernului de a modifica sau abroga legi (prin decrete-legi sau ordonanţe după caz)[10], problemă asupra căreia vom reveni, în cele ce urmează.

II. 2. Dacă facem o comparaţie cu limbajul utilizat în alte state, observăm că noţiunile, categoriile amintite de noi sunt, de asemenea, polisemice. De aceea credem că rigoarea şi consecvenţa autorităţilor româneşti creatoare de reguli juridice (titulare ale competenţei normative) nu este direct şi primordial determinată de polisemia cuvintelor.

II. 3. Dar rigoarea reglementării juridice, a celei constituţionale, în primul rând, poate potenţa realizarea exigenţelor principiului statului de drept şi în această sferă de activitate.

În legea noastră fundamentală este afirmat principiul separaţiei puterilor în stat, sunt identificate puterile[11], sunt stabilite principalele lor competenţe, reieşind – printr-o interpretare sistematică şi teleologică – ce sarcini le sunt atribuite cu titlu principal şi ce sarcini le sunt atribuite rezidual.[12] Astfel, art.61 alin.1, fraza a doua din Constituţie consacră Parlamentul ca "unica autoritate legiuitoare", dar atribuie, în acelaşi timp importante sarcini pe planul realizării funcţiei normative a statului şi Guvernului. Acesta poate – potrivit art.114 – să-şi angajeze răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, asupra unui proiect de lege, activitate de "legiferare" apreciată ca atare şi de Curtea Constituţională,[13] având şi competenţa – potrivit art.108 coroborat cu art.155 din Constituţie să adopte, în condiţiile aici precizate, ordonanţe simple şi ordonanţe de urgenţă, acestea din urmă chiar în domenii aparţinând legilor organice (conform art.115 alin.5, fraza finală).[14]

În legătură cu competenţele Guvernului din acest domeniu un lucru este cert: în România toate guvernele post-decembriste au abuzat de dreptul lor de adopta ordonanţe de urgenţă şi de a-şi asuma răspunderea pentru un proiect de lege, fapt pentru care putem spune că principiul afirmat în art.61 alin.1 fraza a doua este flagrant încălcat.

II. 4. De observat că în ţara noastră reglementarea primară aparţine, în conformitate cu textele constituţionale, doar Parlamentului, pe când în alte state – precum Italia, Spania, Franţa, Suedia – competenţa legislativă este partajată la nivel constituţional între Parlament – care reglementează cele mai importante relaţii sociale – şi Guvern. Dar, dincolo de textele constituţionale, trebuie avută în vedere practica legiferării de către Guvern, care nu a evoluat în acelaşi sens în statele amintite, în unele din ele precum Franţa, acestuia fiindu-i drastic limitate competenţele de legiferare.

II. 5. După aderarea României la Uniunea Europeană, o altă realitate vine să infirme, fie şi parţial, acest principiu - "Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării". De acum societatea noastră este guvernată nu numai de acte normative adoptate de autorităţile interne, ci şi de reguli juridice adoptate la nivelul european, ele fiind rodul negocierii unor tratate internaţionale încheiate de statul nostru sau "creaţia" unor structuri europene abilitate. În acest sens, în art.11 alin.2 din Constituţie se prevede că tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul "intern", iar în art.148 alin.(2) se afirmă : "Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. "

În privinţa obligativităţii respectării clauzelor cuprinse în Tratatul Uniunii Europene şi în Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene nu s-au ridicat probleme. Dar în privinţa priorităţii prevederilor lor, precum şi a altor reglementări comunitare cu caracter obligatoriu în caz de contrarietate între acesta şi cele interne (naţionale), au fost şi continuă să existe interesante şi profunde dezbateri. Ele s-au axat îndeosebi pe stabilirea sensului exact al noţiunilor de "prioritate" şi "supremaţie", în contextul analizei raporturilor dintre ordinea comunitară şi ordinea juridică naţională.

În literatura de specialitate din ţara noastră s-a arătat că există autori care acceptă fără ezitare supremaţia normelor dreptului comunitar în raport cu normele naţionale, fără să se pună vreo întrebare privind natura lor constituţională, că alţii o acceptă nuanţând răspunsul[15], iar că alţii acceptă doar prioritatea normelor europene şi aplicarea lor directă, poziţie adoptată de jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg[16], în care nu s-a pus niciodată problema supremaţiei dreptului comunitar.[17] Instanţele judecătoreşti naţionale şi câteva curţi constituţionale, acceptând în final "specificitatea ordinii juridice comunitare", au afirmat "prioritatea" dreptului comunitar, dar au argumentat-o făcănd referire la textele constituţionale.

În ceea ce ne priveşte, "natura intrinsecă specifică" a dreptului comunitar constituie încă un obiect de studiu, aşa cum şi existenţa şi mai ales delimitarea normelor juridice ce s-ar constitui într-o ramură de drept denumită "drept constituţional european" urmează a se argumenta în continuare pentru a se ajunge la un consens. Recunoaşterea priorităţii normelor dreptului comunitar este şi ea condiţionată de respectarea nucleului dur al constituţiilor naţionale, sintagmă ce formează de asemeni obiectul dezbaterilor teoretice şi al reflecţiei structurilor jurisdicţionale. De aceea, credem că este înţelept ca în momentul de faţă să ne referim mai curând la textele constituţionale şi nu la "specificitatea dreptului comunitar", la natura sa deosebită, atunci când admitem prioritatea sau aplicarea directă a acestuia. Vom recurge la "specificitate" ca argument pentru "prioritate" atunci când aceasta va fi convingător explicată.[18] Deocamdată ni se pare că prioritatea numărul unu ar constitui-o operarea unei distincţii între "dreptul constituţional european" şi celelalte norme comunitare.

Dar, în contextul preocupărilor noastre, ar trebui să reţinem mai întâi obligativitatea dreptului european, principiu înscris în art.11 alin.1 şi, respectiv, în art.20 alin.1 din Constituţie şi să coroborăm aceste texte cu cel cuprins în art.61 alin.1, teza a doua, potrivit căruia Parlamentul este "unica autoritate legiuitoare a ţării". La prima vedere există o contradicţie între cele două principii, unul statuând obligativitatea dreptului comunitar, deci a unor reguli create la Bruxelles, nu la Bucureşti, şi altul afirmând că Parlamentul din Bucureşti este unica autoritate legiuitoarea a ţării. Dar, dacă interpretăm textele amintite în lumina art.11 alin.2 – unde se prevede că "tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii fac parte din dreptul intern" – se pare că nu mai există contradicţia de care vorbeam. Avem un sistem unic de norme juridice, în cadrul căruia distingem două subsisteme, unul format din normele comunitare, iar altul din normele naţionale, la care, sigur, trebuie să adăugăm un alt subsistem, cel al normelor comunitare transpuse în norme naţionale.

Şi, totuşi, într-o viitoare reglementare constituţională trebuie evitată afirmaţia categorică cuprinsă azi în art.61 alin.1 : Parlamentul "este unica autoritate legiuitoare a ţării". După cum am văzut o bogată – prea bogată ! – activitate legiuitoare desfăşoară Guvernul şi o activitate tot mai intensă de reglementare juridică desfăşoară instituţiile europene, creând norme juridice nu numai obligatorii ci şi cu aplicare prioritară în caz de contrarietate faţă de legile interne. Credem că dacă tot afirmăm in terminis principiul separaţiei puterilor în stat, enumerând cele trei puteri[19], am putea să procedăm ca în multe alte state, statuând că "Parlamentul exercită puterea legislativă".[20] Sau, ceea ce ni se pare mai potrivit pentru etapa actuală, când principiul suveranităţii parlamentare a căzut în desuetudine, am putea recurge pur şi simplu la înscrierea în Legea fundamentală a funcţiilor pe care Parlamentul României le exercită în realitate. În acest sens, exemplul Franţei ni se pare cel mai bun. În Constituţia acestui stat se prevede : "Parlamentul votează legea. El controlează acţiunea Guvernului. El evaluează politicile publice. " (art.24 alin.1)

E mai uşor controlabilă activitatea unei autorităţi atunci când, în loc de afirmaţii "generoase", de principii generale, de multe ori "ipocrite", Constituţia îi conferă sarcini sau funcţii concrete.[21] Este motivul pentru care într-o viitoare reglementare constituţională la noi, propunem reformularea principiilor înscrise azi în art.61 alin.1 din Legea fundamentală.

 


 Vezi Legea de revizuire a Constituţiei României nr.429/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.758 din 29 oct. 2003.

 “Le pouvoir arrête le pouvoir” afirma în acest sens Montesquieu.

 Faptul că şi în alte state legile fundamentale cuprind o prevedere asemănătoare sau identică cu cea comentată de noi nu justifică, după părerea noastră, păstrarea unui principiu infirmat chiar de normele constituţionale.

 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 698 din 3 sept.2009

 

 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 196 din 13 martie 2008.

 În context facem abstracţie de discuţiile din doctrină pe tema numărului de « puteri » şi identificării lor. Cu privire la această problemă, vezi Genoveva VRABIE, L’idée de la séparation et la trinité des pouvoirs aujourd’hui, în <<Le régime polititique et constitutionnel de la Roumanie post-décembriste>>, Institutul European, Iaşi, 2010, pp.315-330.

 

 Vezi Genoveva VRABIE, cu participarea lui Marius BALAN, Organizarea politico-etatică a României, Institutul European Iaşi, 2004, p.28.

 Vezi Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.260/21.IV.2010, modificată şi completată prin Legea nr.29/2011, publicată în Monitorul Oficial al României , Partea I, nr.182/15.III.2011.

 Vezi, de exemplu, prof.univ.dr. Tudor DRĂGANU, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, Vol.II, Lumina Lex, 1998, p.97 ş.u. şi Genoveva VRABIE, cu participarea lui Marius BALAN, Organizarea politico-etatică a României, Institutul European Iaşi, 2004, p.112 ş.u.

 Vezi Louis FAVOREAU, Patrick GAÏA, Richard GHEVONTIAN, Jean-Louis MESTRE, Otto PFESMANN, André Roux, Guy SCOFFONI, Droit constitutionnel, 13-e édition, Dalloz, p.160-161.

 Sunt identificate, dar structurarea materialului normativ nu ne ajută întotdeauna la determinarea naturii lor juridice. Astfel, de exemplu, în Titlul III, intitulat <Autorităţile publice> nu îşi are loc şi Curtea Constituţională, "autoritate publică" reglementată într-un titlu aparte (V).

 Dar, pentru că autorităţile ajung prea frecvent la interpretarea diferită sau chiar contrarie a unor texte constituţionale, Curtea Constituţională este frecvent solicitată să rezolve problemele litigioase determinate de acest lucru.

 Vezi Decizia Curţii Constituţionale nr.1525/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.818/07.XII.2010. În această decizie se reafirmă opinia Curţii privind natura mixtă a "angajării răspunderii Guvernului pentru un proiect de lege" ce constituie atât o formă de control parlamentar cât şi o procedură de legiferare ("opinie" exprimată întâi în Decizia nr.34/1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.99/25.II.1998).

 Cu privire la abuzul Guvernului care intră puternic în sfera de reglementare a Parlamentului a curs multă cerneală şi nu numai la noi, ci şi în alte ţări. Vorbindu-se, de exemplu, de utilizarea frecventă a sistemului abuziv de reglementare prin ordonanţe sau decrete-legi, în literatura de specialitate din Franţa sunt date ca exemple nu numai ţările amintite, ci şi unele state din America Latină, România fiind şi ea vizată (Vezi Louis FAVOREAU, Patrick GAÏA, Richard GHEVONTIAN, Jean-Louis MESTRE, Otto PFESMANN, André Roux, Guy SCOFFONI, Droit constitutionnel, p. 161.)

 În privinţa acestei poziţii, trebuie precizat că autorii la care se face trimitere în materialul citat argumentează ideea "supremaţiei" doar a dreptului constituţional european, pentru celelalte norme europene acceptându-se doar ideea priorităţii faţă de normele naţionale, în caz de contrarietate.

 Cu privire la distincţia ce trebuie făcută între "supremaţie" şi "prioritate" şi poziţia Curţii europene de justiţie, vezi Elena Simina TĂNĂSESCU, Jurisprudenţă. Comentarii, în <Curierul judiciar> nr.5/2007, p.18 ş.u.

 Vezi, Elena Simina TĂNĂSESCU, La doctrine roumaine sur l’émergeance d’un droit constitutionnel européen, în vol. <Aproches franco-roumaines face au défit européen> coord. Elena-Simina TĂNĂSESCU, înstitutul European Iaşi, 9.206-208.

 Noi nu am depăşit inconvenientul determinat de definirea principalelor concepte ale teoriei dreptului şi ale dreptului constituţional în lumina "teoriei clasice". Realităţile au evoluat spectaculos, conceptele au rămas aceleaşi şi cu greu pot acoperi sau nu mai acoperă în întregime noile realităţi, fenomene. (Vezi, L’évolution des concepts de la doctrine classiquede droit constitutionnel, Editeur Genoveva VRABIE, Institutul European, Iaşi, 2008.)

 După cum afirmam într-o lucrare anterioară, dacă vrem să păstrăm tradiţionala trinitate a puterilor, va trebui să vorbim de "autoritate jurisdicţională" şi nu de "autoritate judecătorească" pentru a include în sistemul organelor statului şi Curtea Constituţională (Vezi Genoveva VRABIE, L’idée de la séparation et la trinité des pouvoirs aujourd’hui, în vol. Genoveva VRABIE <Le régime politique des pays de l’U.E. et de la Roumanie post-décembriste>, Institutul European, Iaşi, 2010, pp.315-330.

 Vezi, de exemplu, art.36 din Constituţia Belgiei, art.66 alin.2 din Constituţia Spaniei

 Acest lucru nu înseamnă renunţarea la principii. Acestea sunt exact de natura legii fundamentale, dar ar trebui să-şi aibă locul în structuri aparte ale acesteia. Cele generale, care guvernează viaţa politică şi socială în ansamblu, trebuiesc inserate în primul capitol al acesteia, iar cele ce guvernează anumite categorii de relaţii trebuie inserate la începutul capitolului având ca obiect relaţiile respective. De exemplu, la noi, în Titlul III referitor la autorităţile publice ar trebui introdusă o structură (capitol, secţiune, etc.) cuprinzând principiile ce trebuie să guverneze organizarea şi exercitarea puterii de stat. Aici şi-ar avea locul, după părerea noastră, şi principiul separaţiei puterilor în stat, desigur dacă nu se apreciază că acesta apare ca o exigenţă a principiului statului de drept, care este şi trebuie înscris în Titlul I, "Principii generale".