CATEVA CONSIDERATII DESPRE DREPTUL LA O BUNA ADMINISTRARE

Art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene consacră pentru prima oară, în mod expres, printre drepturile cetăţeneşti, dreptul la o bună administrare, precizând, în alin. (1), că orice persoană „are dreptul de a beneficia, în ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii”. Conform alin. (2), dreptul la bună administrare include: dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să-i aducă atingere; dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi de secretul profesional şi comercial; obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.

De asemenea, art. 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene stabileşte dreptul de acces la documentele instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii, pentru orice cetăţean al Uniunii şi orice persoană fizică sau juridică care are reşedinţa sau sediul într-un stat membru.

 

În ceea ce priveşte dreptul de a fi ascultat, art. 66, alin. (2), paragraful 5 din Tratatul CECO făcea cunoscută posibilitatea părţilor implicate de a-şi prezenta poziţia înainte ca Înalta Autoritate să stabilească anumite măsuri. Prevederi asemănătoare se regăseau şi în art. 88 alin. (1) din Tratatul CECA. Jurisprudenţa CJCE cu privire la dreptul de a fi ascultat este constantă, în sensul că, acest drept trebuie respectat „în orice procedură deschisă împotriva unei persoane şi susceptibilă de a conduce la un act acuzator de prejudicii reprezintă un principiu fundamental al dreptului Uniunii şi trebuie asigurat chiar şi în absenţa oricărei reglementăriprivind procedura respectivă”[1]

Considerat unul dintre cele mai importante principii ale procedurii administrative, dreptul de a fi ascultat se regăseşte încă din anul 1962 în jurisprudenţa Curţii de Justiţie, în cauza M. Maurice Alvis Consiliului Comunităţii Economice Europene.[2] Plecând de la acest caz, Curtea consideră că dreptul de a fi ascultat este o regulă ce îndeplineşte cerinţele necesare unei justiţii clare şi bunei administrări, fiind obligatorie şi pentru instituţiile comunitare.

Principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate, în mod expres, elementele de fapt şi de drept care determină adoptarea deciziei respective.[3] Motivarea reprezintă un element esenţial pentru formarea convingerii cetăţenilor cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanţie a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie.[4]

Obligaţia de motivare are în vedere deciziile care ar putea afecta drepturile şi libertăţile individuale, având ca finalitate diminuarea puterii discreţionare a celor care au puterea de decizie, eliminând, astfel, abuzurile şi ilegalităţile din administraţie.[5]

Amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, după cum a decis Curtea de Justiţie.[6]

Motivarea conferă actului transparenţă, particularii având posibilitatea să verifice dacă actul este corect fundamentat, permiţând controlul jurisdicţional exercitat de către Curte.[7] În acelaşi timp, permite şi controlul prevăzut în protocoalele încheiate cu privire la respectarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii.[8]

Jurisprudenţa Curţii face referire şi la modalitatea în care poate fi făcută motivarea sau cât de largă trebuie să fie aceasta. Astfel, în una din cauze[9] Curtea acceptă posibilitatea ca în situaţia în care există un caz similar cu altele, soluţia să fie motivată sumar, cu referire la deciziile anterioare. Însă, atunci când decizia în cauză de păşeşte cadrul stabilit, autoritatea comunitară în cauză are obligaţia de a oferi explicaţii asupra raţionamentului său.

Introducerea caracterului obligatoriu al motivării actelor administrative, se apreciază în doctrina românească actuală, ar diminua riscul ca administraţia să ia decizii arbitrare, abuzive şi ar deveni, în final, un factor de progres pentru administraţie”[10].

In opinia unui alt autor [11], utilitatea motivării deciziilor prezintă un triplu interes. Astfel, aducerea la cunoştinţă a motivelor înseamnă a explica decizia şi, deci, a evita conflictele posibile dintre administraţie şi administraţii pe care îi serveşte. Pe de altă parte, obligaţia motivării determină administraţia să nu ia decizii pentru raţiuni care nu pot fi aduse la cunoştinţa opiniei publice, astfel încât administraţia să se călăuzească în activitatea sa de norme morale. De asemenea, motivarea permite un control eficient al superiorului ierarhic asupra conţinutului deciziei, precum şi un control jurisdicţional riguros al instanţelor de contencios administrativ.

La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene se constată tendinţa generală de a impune autorităţilor publice obligaţia de a-şi motiva actele.

În preambulul Cartei drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene se prevede că Europa reunită doreşte să aprofundeze caracterul democratic şi transparent al vieţii sale. Prin urmare, se poate spune că postura participativă la viaţa socială a cetăţeanului este legată obligatoriu de principiul transparenţei, iar cea mai importantă cale de a conferi viabilitate acestor principii este chiar instituirea obligativităţii motivării actelor autorităţilor publice.[12]

În România, în baza consacrării constituţionale a principiului transparenţei procedurii administrative (cu excepţiile impuse de art. 53 din Constituţie), Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative consacră motivarea ca o condiţie de legalitate a acestor acte.[13]

În ceea ce priveşte motivarea actelor administrative individuale, această obligaţie este prevăzută fie fără să se facă distincţie între acceptul sau refuzul soluţionării cererii, fie doar în situaţia în care cererea nu se rezolvă în mod favorabil.[14]

La nivel european, în situaţia în care o decizie a unei instituţii nu îndeplineşte obligaţia legală de motivare, orice persoană sau instituţie, organ, oficiu sau agenţie se poate adresa Curţii de Justiţie printr-o acţiune în anularea acesteia, în temeiul art. 263 din TFUE. De asemenea, subliniem aspectul evidenţiat în jurisprudenţa Curţii de Justiţie conform căruia trebuie să se facă distincţie între obligaţia de motivare a deciziilor, care reprezintă o normă de procedură fundamentală şi problema temeiniciei motivării, care ţine de legalitatea de fond a unui act în litigiu. Prin urmare, motivele prin care se urmăreşte contestarea temeiniciei unui act sunt ineficiente în cazul în care este vorba despre un act pe temeiul lipsei de motivare sau a motivării insuficiente.[15]

Dreptul de acces la propriul dosar este un alt principiu care constituie o garanţie reală pentru realizarea unei bune administrări. Potrivit acestui principiu, părţile interesate pot examina documentele utilizate de administraţie în timpul procedurii. Însă, după cum reiese din art. 41 din Convenţie, dreptul de acces la propriul dosar este condiţionat de respectarea intereselor legitime legale de confidenţialitate şi de secretul profesional şi de afaceri. Este reprezentativ pentru acest principiu cazul 228/83 din 29 ianuarie 1985, decizia Curţii fiind invocată ulterior în cazurile similare. În reclamaţie, un fost oficial al Comisiei Comunităţilor Europene a solicitat anularea unei decizii a Comisiei prin care i-a fost respinsă cererea împotriva deciziei de concediere din 7 aprilie 1983.

În hotărâre Curtea notează: „...principiul aplicabil în proceduri precum cele în faţa unei comisii de disciplină, reclamă ca un funcţionar acuzat de abateri disciplinare să aibă cunoştinţă de toate datele pe care se bazează opinia formulată de Comisia în cauză - într-un timp suficient pentru a putea formula propriile observaţii.”

Dreptul de apărare include ca derivat şi dreptul persoanei de acces la documentele administraţiei pentru a prezenta propriul punct de vedere. Astfel, trebuie arătat că, în materia regimului disciplinar al funcționarilor, într‑o speță în care era atacat avizul emis de o comisie de disciplină, Curtea a considerat că un astfel de aviz constituie un act care lezează și că acesta poate face obiectul unei acțiuni întrucât avizul menționat, deși provenea de la un organism consultativ, fusese emis la finalul unei investigații pe care comisia de disciplină trebuia să o desfășoare cu deplină independență și potrivit unei proceduri speciale, distincte, cu caracter contradictoriu și supuse principiului fundamental al dreptului la apărare (Hotărârea Curții din 29 ianuarie 1985, F/Comisia, 228/83, Rec., p. 275, punctul 16). A fortiori, un astfel de raționament trebuie să se aplice, prin analogie, în ipoteza deciziilor adoptate în aplicarea articolului 10 alineatul (2) prima teză din Regulamentul nr. 1073/1999, întrucât aceste decizii provin de la un organism comunitar independent și sunt luate, de asemenea, în cadrul sau la finalul unei investigații care trebuie să se desfășoare „respectând în totalitate [...] dreptul persoanelor implicate de a‑și exprima opiniile asupra faptelor care le privesc”.[16]


 A se vedea, pentru detalii, teza de doctorat intitulată „Coordonatele integrării administraţiei româneşti în spaţiul administrativ european”, autor Gina Livioara Goga.

 În această cauză, reclamantul, Maurice Alvis, a contestat destiturea sa fără a i se da posibiltatea de a se apăra, nefiind informat cu privire motivele destituirii. În decizia sa di 4 iulie 1963, Curtea subliniază obligaţia administraţiei de a oferi posibilitatea funcţionarilor de a răspunde acuzaţiilor aduse înaintea adoptării oricărei decizii disciplinare care ar putea să-i afecteze. Curtea apreciază că această obligaţie reprezintă un principiu general al dreptului administrativ în statele membre ale Uniunii Europene (Curtea de Justiţie, Caz 36/62 Alvis contra Consiliului, 1963).

 Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2006, p. 46.

 Idem.

 Verginia Vedina, op. cit. p. 228.

 Octavian Manolache, Drept comunitar, ed. a IV-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2003, p.620.

 Idem, pp.621-622.

Tratatul de la Lisabona înlocuieşte protocolul din 1997 privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii cu un nou protocol având acelaşi titlu, a cărui noutate principală se referă la noul rol al parlamentelor naţionale în controlul respectării principiului subsidiarităţii (Protocolul nr. 2). Potrivit Protocolului, fiecare instituţie a Uniunii Europene asigură în permanenţă respectarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii astfel cum sunt definite în Tratatul privind Uniunea Europeană. Consacrarea celor două principii, în mod distinct, în Tratatul privind Uniunea Europeană, demonstrează rolul şi funcţiile acestora asupra organizării şi reorganizării construcţiei europene.

Dacă potrivit principiul proporţionalităţii, mijloacele folosite de autorităţi trebuie să fie proporţionale cu scopul lor, subsidiaritatea reprezintă o modalitate de organizare politică de proximitate, care îmbină necesitatea suveranităţii cu respectul autonomiei, fiind singura care poate asuma diversităţile Uniunii Europene şi obiectivele simultane de extindere şi aprofundare a procesului de integrare şi de conservare a suveranităţii statelor membre. Pentru detalii a se vedea Velişcu, R. Principiul subsidiarităţii în dreptul comunitar, în Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, nr. 2 (11), p. 174.

 Curtea de Justiţie, Caz 73/74 Groupement des fabricants de papiers peints and Others contra Comisiei, 1975.

 V. Verdinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 98.

 T.M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1994, p. 88.

 Rozalia –Ana Lazăr, Legalitatea actelor administrativ. Drept românesc şi drept comparat, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 144.

 Idem.

 Idem, p. 146.

 CJCE, Hotărârea din 22 martie 2001, Franţa/Comisia, C-17/99, Rec., p. I-2481, pct. 35-38.

 Hotărârea Tribunalului Funcţiei Publice a Uniunii Europene din 28 aprilie 2009 în cauzele conexate F‑5/05 și F‑7/05, având ca obiect o acțiune introdusă în temeiul articolelor 236 CE și 152 EA.