CONTROLUL DE CONSTITUTIONALITATE IN ROMANIA DUPA ANUNTATA REVIZUIRE CONSTITUTIONALA

1. INTRODUCERE

Sub aspect etimologic, noţiunea de constituţie este legată de verbul latin constituo (=a statornici, a aşeza cu temei). În Roma antică, împăraţii adoptau aşa numitele constituţii imperiale (edict, decret, mandat sau rescript), formal subordonate legilor (adoptate de adunările poporului) şi actelor Senatului. În fapt însă, prin renunţarea la convocarea adunărilor poporului şi în urma subordonării absolute a Senatului faţă de puterea imperială, constituţiile adoptate de împăraţi au ajuns (începând din prima jumătate a secolului I după Hristos) principalele surse formale ale dreptului roman imperial. Acest fapt a ocazionat asocierea semnificaţiei de “lege fundamentală” cuvântului “constituţie”.

Varietatea constituţiilor este determinată de varietatea formelor de organizare politică şi juridică reglementată de aceste legi fundamentale.

Sub aspectul modalităţii de revizuire, constituţiile pot fi suple sau rigide. Şi această clasificare este aplicabilă doar constituţiilor scrise, din moment ce constituţiile cutumiare nu sunt susceptibile de revizuire. Rigiditatea constituţională constituie un important corolar al supremaţiei legii fundamentale. Aprecierea rigidităţii nu trebuie făcută doar în funcţie de procedurile prevăzute pentru revizuire, ci şi în funcţie de efectivitatea aplicării lor. În anumite împrejurări, o constituţie stabilind proceduri mai complicate de revizuire poate fi revizuită mai frecvent decât o constituţie cuprinzând norme mai suple.

 

Constituţia română din 8 decembrie 1991 poate fi calificată drept o constituţie rigidă. Rigiditatea se manifestă sub următoarele aspecte: a) limitarea iniţiativei revizuirii; b) procedura de revizuire; şi c) stipularea unor limite ale revizuirii. Revizuirea este reglementată de dispoziţiile Titlului VI al legii fundamentale (art. 150-152).

            Iniţiativa revizuirii este prevăzută în art. 150. Ea poate fi exercitată de către Preşedintele României la propunerea Guvernului, de către un sfert din numărul total al deputaţilor sau al senatorilor precum şi de 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. Aceştia trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării astfel încât, din fiecare dintre acestea să se obţină cel puţin 10.000 de semnături în sprijinul iniţiativei de revizuire. Curtea Constituţională se pronunţă din oficiu asupra legilor de revizuire (art. 146, lit. a)). Ea se mai pronunţă asupra iniţiativelor legislative – inclusiv de revizuire – ale cetăţenilor (art. 146, lit. j)).

Legea de revizuire trebuie adoptată de ambele Camere ale Parlamentului cu o majoritate de două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere. În cazul în care prin procedura de mediere nu se ajunge la acord, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, hotărăsc cu votul a cel puţin trei pătrimi din numărul total al deputaţilor şi senatorilor. Legea de revizuire este definitivă numai după confirmarea ei prin referendum. Referendumul va fi organizat conform dispoziţiilor Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.

2. CONTROLUL DE CONSTITUŢIONALITATE

2.1 Necesitatea controlului de constituţionalitate

Ca lege fundamentală a statului, constituţia cuprinde nu numai reguli privitoare la organele de stat şi la procedura legislativă, ci şi un catalog al drepturilor şi libertăţilor fundamentale; ea apare deci nu doar ca un sistem de norme procedurale, ci ca un ansamblu de reguli de fond. Încălcarea unor norme privind drepturile individului constituie cea mai evidentă manifestare abuzivă a puterii legiuitoare, iar într-un sistem politic bazat pe atribuirea celor mai largi prerogative către parlament, această încălcare riscă să rămână nesancţionată.[1] De altfel, nici încălcarea dispoziţiilor organizatorice ale constituţiei nu este nici pe departe lipsită de urmări. Chiar dacă scurtarea sau simplificarea unor proceduri constituţionale sau încălcarea limitelor stricte a unor competenţe pare să rezolve practic şi expeditiv o problemă urgentă, o asemenea soluţie deschide poarta unor abuzuri imprevizibile şi mult mai grave în viitor. Prin urmare garanţia supremaţiei constituţiei implică existenţa unui mecanism care să lipsească de efecte actele contrare dispoziţiilor constituţionale.

Un asemenea mecanism trebuie în primul rând să vizeze actele puterii legislative. Controlul constituţionalităţii legilor nu epuizează însă domeniul controlului de constituţionalitate. Actele emise de guvern în urma delegării legislative[2] pot de asemenea să contravină legii fundamentale. Legea de abilitare poate fi constituţională, însă guvernul poate reglementa depăşind limitele acesteia sau încălcând drepturi fundamentale garantate de constituţie. Probleme de acest gen mai pot să apară în statele federale, în privinţa conflictelor de competenţă între federaţie şi state sau în cazul unei legi statale care contravine unei legi federale. De asemenea anumite litigii de natură electorală pot privi alegerea unor autorităţi constituţionale sau rezultatele unui referendum. Între autorităţile publice mai pot surveni (alte) conflicte cu privire la interpretarea unor dispoziţii constituţionale. Controlul de constituţionalitate trebuie prin urmare să se întindă dincolo de domeniul strict al controlului constituţionalităţii legilor, să privească şi alte acte şi, în anumite împrejurări, să se extindă asupra unor fapte care au relevanţă în viaţa politică şi constituţională a statului. Toate aceste modalităţi de control au ca element comun interpretarea constituţiei, în raport cu anumite legi sau cu dispoziţii concrete ale acestora, cu alte acte normative ori individuale sau cu anumite fapte.

Latura cea mai importanţă a controlului de constituţionalitate o reprezintă controlul constituţionalităţii legilor. În mod normal, un asemenea control este realizat de un organ independent, altul decât cel care a elaborat norma juridică supusă controlului. Este de precizat că, în cazul exercitării unui asemenea control, constatarea încălcării de către legiuitor a dispoziţiilor legii fundamentale nu are drept consecinţă abrogarea sau “anularea” legii – conform exigenţelor principiului separaţiei puterilor în stat, doar parlamentul poate abroga o lege – ci doar lipsirea ei de efecte, fie faţă de părţile unui litigiu, fie faţă de toţi subiecţii de drept. Practic însă, consecinţa declarării neconstituţionalităţii este aceeaşi cu a abrogării: legea neconstituţională nu se mai aplică.

      2.2 Forme de control al constituţionalităţii legilor

            Controlul constituţionalităţii legilor poate fi politic, parlamentar sau jurisdicţional. Unii autori menţionează şi un control prin intermediul opiniei publice; în cazul unor grave încălcări a ordinii constituţionale sau a drepturilor fundamentale, poporul se poate opune guvernanţilor şi are chiar un drept la insurecţie. “Dreptul la rezistenţă” era frecvent invocat în evul mediu, într-o epocă în care noţiunea de suveranitate nu era clar conturată, iar puterea statului era departe de a fi necontestată. În secolele XVI-XVII, autori de orientare jusnaturalistă (Vitoria, Suarez, Althusius, Grotius) au făcut deseori referiri la un asemenea drept. Chiar şi în prezent, dispoziţii constituţionale în vigoare (art. 20, alin. 4 al Legii Fundamentale a Germaniei din 1949)[3] îl consacră. Dreptul la rezistenţă nu constituie însă un control de constituţionalitate; exercitarea sa poate duce la înlăturarea unui guvern sau chiar la prăbuşirea unui sistem politic şi constituţional dar nicidecum la înlăturarea punctuală a unei dispoziţii contrare legii fundamentale.

            Controlul politic al constituţionalităţii legilor a apărut în Franţa. Conform Constituţiei anului VIII (=1799), el se exercita asupra proiectelor de lege, anterior promulgării acestora, de către Senat. În timpul celui de-al doilea Imperiu (1851-1870), Senatului îi reveneau atribuţii similare. Caracterul politic al acestei forme de control decurgea din modul de constituire şi din poziţia celei de a doua camere; conform articolului 20 al Constituţiei din 1852, cu excepţia cardinalilor, mareşalilor şi amiralilor – membri de drept – , senatorii erau numiţi de Preşedintele Republicii (iar după instituirea Imperiului, de către Împărat). Controlul de constituţionalitate realizat în prezent în Franţa (prin Consiliul Constituţional) este considerat frecvent ca fiind un control politico-jurisdicţional, şi aceasta în baza faptului că membrii acestui consiliu sunt numiţi de către Preşedinte, Senat şi respectiv de Adunarea Deputaţilor. Unii autori încadrează însă controlul instituit de Constituţia franceză din 1958 în categoria controlului jurisdicţional.

            Controlul parlamentar constă în examinarea legii, de regulă anterior adoptării acesteia, de regulă de către o comisie constituţională. Examinarea se face sub aspectul conformităţii cu constituţia. Această formă de control a fost întâlnită în statele comuniste şi avea un caracter pur formal[4]. Conform concepţiei comuniste, de inspiraţie sovietică, privind organizarea politică şi constituţională a statului, adunările reprezentative (=parlamentele) erau “organe supreme ale puterii de stat”, cărora le erau subordonate toate celelalte organe ale statului (“ale administraţiei de stat”, “organele judecătoreşti” şi cele ale “procuraturii”); un control exercitat de un organ aparţinând oricăreia din aceste din urmă categorii era incompatibil cu poziţia supremă a organelor “puterii de stat”, constituind aşadar o negare a suveranităţii poporului. Controlul exercitat chiar de către organul a cărui activitate urmează a fi controlată nu are cum să fie efectiv; această formă de control a constituit de altfel una din modalităţile, prea puţin convingătoare de altfel, prin care statele comuniste căutau să creeze aparenţa unei vieţi politice şi parlamentare cât de cât democratice.

            Singura formă efectivă şi imparţială de control al constituţionalităţii legilor este cea jurisdicţională. Împotriva unei asemenea forme de control se poate formula obiecţia – aparent redutabilă – că un act legislativ, exprimând voinţa generală manifestată prin intermediul reprezentanţei naţionale, este supus cenzurii unui organ al statului cu o legitimare democratică mult inferioară, şi anume judecătorului. Obiecţia poate fi înlăturată dacă luăm în considerare faptul că voinţa poporului îşi găseşte manifestarea cea mai înaltă în textul constituţiei, care limitează chiar şi voinţa legiuitorului. Or, pronunţându-se asupra constituţionalităţii unei legi, judecătorul nu face decât să evidenţieze aceste limite şi să dea curs voinţei poporului, aşa cum a fost consacrată în legea fundamentală.[5]

Această formă de control cunoaşte două variante: controlul realizat de către instanţele ordinare (în Statele Unite ale Americii şi – până în 1940 – şi în România) şi cel îndeplinit de instanţe speciale, şi anume de curţile constituţionale. Prima variantă de control a fost creată pe cale pretoriană.

Constituţia română din 1923 stipulează expres, în art. 103, alin. 1, competenţa exclusivă a Curţii de Casaţie (=instanţa supremă a ţării) în privinţa controlului de constituţionalitate a legilor. Legea declarată neconstituţională devenea inaplicabilă, dar această decizie se mărginea asupra cazului judecat. Dispoziţii identice găsim şi în art. 75 al Constituţiei române din 1938.

      A doua variantă a controlului jurisdicţional al constituţionalităţii legilor presupune constituirea unor instanţe speciale – curţile constituţionale – ale căror atribuţii rezidă în principal, dar nu exclusiv, în verificarea conformităţii cu Constituţia a dispoziţiilor actelor legislative.

Controlul de constituţionalitate realizat de instanţe speciale poate fi atât anterior (înainte de intrarea în vigoare a legii) cât şi posterior (după intrarea în vigoare a legii). El poate fi declanşat pe cale de acţiune, la sesizarea anumitor autorităţi sau a anumitor demnitari (Preşedinte, Guvern, parlamentari), a cetăţenilor ori din oficiu, sau pe cale de excepţie.

3. REVIZUIREA CONSTITUŢIEI ROMÂNIEI ÎN DOMENIUL JUSTIŢIEI

1. Certitudinea cu care societatea românească s-a confruntat în timp[6], cea a denaturării interpretative a Constituţiei în vigoare, inclusiv prin decizii ale Curţii Constituţionale, care a permis ca texte constituţionale să fie deformate fundamental la nivelul consecinţelor, prin interpretări tendenţioase, scoase din context şi necoroborate.

2. Certitudinea nevoii de a consacra şi securiza la nivel constituţional valori, instituţii şi raporturi interinstituţionale, care să le protejeze de eventuale demersuri legislative conjuncturale, pripite şi interesate în sens negativ.

Tradiţia modului de redactare a Constituţiilor din România obligă la o exprimare sintetizată a textului, cu fraze şi propoziţii scurte şi concise, dar consistent cuprinzătoare prin conţinutul lor. Nevoia, din motivele arătate, a cuprinderii unor cât mai multe valori instituţionale sub protecţia normei constituţionale şi a reglementării neechivoce a raporturilor dintre acestea, va genera o exprimare mai detaliată a textului, oarecum nespecifică unei abordări constituţionale, întâlnită mai degrabă la nivelul normării legale, dar care nu este inedită, exemplul cel mai la îndemână al unei norme constituţionale detaliate fiind cel al Constituţiei din Germania[7].

Propunerile vizează cu precădere Capitolul 6 din Constituţie, „Autoritatea judecătorească”, însă şi acele instituţii aflate în legătură directă cu derularea actului de justiţie, organizarea şi funcţionarea sistemului judiciar.

Este de menţionat, în acelaşi timp, că trebuie avute în vedere acele reglementări internaţionale şi îndeosebi prevederile „Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene” (Titlul VI, art. 47 – 50,  „Justiţia”), din perspectiva normelor de drept „nemijlocit aplicabile”.

O strategie credibilă şi proiectele profunde în domeniul justiţiei nu se pot realiza într-un an-doi şi nici chiar în timpul unui ciclu electoral de 4 ani. Este nevoie de mult mai mult timp, iar această condiţie nu poate fi respectată în România contemporană decât în condiţiile în care principiile şi instituţiile de bază, structura lor şi raporturile dintre acestea ori în cadrul acestora sunt protejate, ca incidenţă temporală, o perioadă mai îndelungată. Acest deziderat nu poate fi atins decât prin includerea întregului mecanism în norma constituţională, într-o formă suficient de detaliată încât să nu permită apariţia echivocului interpretativ ori modificări legislative din partea noilor guvernanţi care să anuleze toate realizările vechilor guvernanţi, ori care să fie adoptate împotriva foştilor guvernanţi, ori în folosul noilor guvernanţi.

Iată de ce Constituţia ce urmează a fi revizuită este datoare să arate cetăţeanului o altă faţă conceptuală a entităţilor care concură la înfăptuirea justiţiei ca serviciu public, prin conţinut şi mod de redactare şi  să garanteze predictibilitatea sistemului de justiţie cel puţin pe termen mediu. Plecând de la recente experienţe în materie, Constituţia va trebui să fie competitivă şi impenetrabilă nu doar din perspectiva interpretării sale cu bună credinţă, ci mai ales din perspectiva tentativelor de deturnare cu rea credinţă a literei şi spiritului său.

Constituţia ce urmează a fi revizuită are la bază principii comune: independenţa judecătorului şi procurorului în activitatea profesională; exclusivitatea gestionării carierei profesionale a judecătorilor şi procurorilor de către organisme profesionale în care să fie reprezentată şi societatea civilă; principiul evoluţiei profesionale din treaptă în treaptă a judecătorilor şi procurorilor; responsabilitatea judecătorilor şi procurorilor; eliminarea oricăror forme de imixtiune politică din parcursul carierei profesionale a judecătorilor şi procurorilor; departajarea expresă şi totală (o variantă) sau în parte (o a doua variantă), a funcţiei de procuror de cea de judecător; eliminarea ca structură a Ministerului Public (în două dintre cele trei variante); renunţarea la instanţele militare; renunţarea la competenţa instanţelor şi parchetelor în funcţie de calitatea persoanei cercetate penal; bugetele instanţelor şi parchetelor vor fi gestionate de Ministerul Justiţiei (în două dintre cele trei variante de lucru propuse) sau de către C.S.M. în cealaltă variantă.

4. CONCLUZII

În România contemporană Constituţia nu-şi realizează funcţia integratoare deoarece nu avem o identitate constituţională reală;

• Nu avem o identitate constituţională reală deoarece ne lipseşte o cultură constituţională proprie. Cel mai adesea suntem obsedaţi de textul constituţional şi confundăm succesul constituţional cu construcţia corectă şi coerentă a unei normativităţi constituţionale formale. Acest aspect nu face altceva decât să facă loc unei inginerii constituţionale de laborator, unde riscăm ca un „inginer şef” să impună şi să dirijeze după bunul său plac experimente constituţionale;

• Nu avem o cultură constituţională, printre altele, deoarece nu avem o tradiţie (constituţională) democratică. În genere, există un interes extrem de restrâns pentru decelarea a ceea ce ar putea reprezenta în trecut idei, idealuri, valori, speranţe, angoase şi, mai ales practici constituţionale democratice;

• Lipsa unei tradiţii (constituţionale) democratice poate pune în pericol democraţia în România contemporană. În măsura în care nu ne este clar ceea ce avem, suntem şi facem în materie de constituţionalism, putem deveni victimele oricăror experimente constituţionale de laborator. De exemplu, a ignora, în contextul unei dezbateri despre revizuirea constituţiei, angoasa autoritarismului şefului statului –ca reper esenţial al detectării şi respingerii ferme a unei tradiţii constituţionale nedemocratice nefaste la români în momentul redactării Constituţiei din 1991- poate avea consecinţe nefaste asupra democraţiei în România contemporană;

• Aceeaşi lipsă a conştiinţei a ceea ce avem, suntem, şi facem în materie de constituţionalism creează un teren propice pentru manipularea emoţiei constituţionale populare. În condiţiile în care nu avem valori democratice general asumate şi înţelese, în momentul în care nu avem, la nivel popular, practici democratice stabile, asumate şi înţelese, acest lucru poate permite canalizarea voinţei populare spre finalităţi politice şi constituţionale predeterminate. Momentul referendumului din noiembrie 2009 a scos cel mai bine în evidenţă acest aspect.


Atribuţiile parlamentului în materie de legiferare nu s-au cristalizat decât treptat. În Anglia, Parlamentul avea iniţial rolul de a stabili, ca instanţă supremă, conţinutul cert şi definitiv al „legii” (în sensul de „lege a ţării”, lege comună sau „common law”, cu caracter preponderent cutumiar), treptat hotărârile acestuia au dobândit un caracter general, statuând dincolo de limitele cazului examinat. La origine competenţa primordială a acestei adunări era eminamente judiciară. Chiar şi în prezent, Camera Lorzilor mai păstrează atribuţiile de instanţă supremă a Regatului Unit. O competenţă judiciară reziduală întâlnim şi în cazul Senatului SUA, în ceea ce priveşte procedura de „impeachment”. Vezi pentru detalii în privinţa Parlamentului englez, Charles Howard McIllwainThe High Court of Parliament and its Supremacy. An Historical Essay on the Boundaries between Legislation and Adjudication in England, New Haven: Yale University Press, London: Henry Frowde Oxford University Press, 1910 (Reprint Edition 1979 by Arno Press Inc.), în special pp. 3-38, 103-104, 109-246.

Iar în cazul ordonanţelor de urgenţă prevăzute de art. 115, alin. (4), chiar şi în absenţa unei delegări legislative exprese.

Inserat în 1968 printr-o lege de revizuire a Constituţiei, aliniatul respective prevede că: “Toţi germanii au drept de rezistenţă împotriva oricui încearcă să înlăture această ordine [constituţională], atunci când nici un alt remediu nu este posibil.”

Este vorba de o “formă denaturată” de control al constituţionalităţii legilor. Vezi Ion DeleanuJustiţia constituţională, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1995, pp. 171-174 (lucrarea va fi citată în continuare prescurtat: I. DeleanuJustiţia…).

Problema a fost abordată încă din secolul XVII de către „părinţii fondatori” ai Statelor Unite. Astfel, Alexander Hamilton subliniază că această formă de control presupune doar că puterea poporului este superioară atât celei a instanţelor judecătoreşti cât şi celei a Congresului, iar în caz de contradicţie între voinţa legislativului, exprimată în actele Congresului şi cea a poporului, exprimată prin Constituţie, judecătorii trebuie să acorde prioritate celei din urmă. ("It only supposes, that the power of the people a superior to both [the courts and the Congress]; and that where the will of the legislature, declared in its statutes, stands in opposition to that of the people, declared in the Constitution, the Judges ought to be governed by the latter rather than the former."Alexander Hamilton, în The Federalist, nr. 78). Acest argument a fost reiterat de altfel mai târziu de către John Marshall în cazul "Marbury vs. Madison”.

Deturnarea prevederilor constituţionale a fost remarcată şi anterior revizuirii Constituţiei în anul 2003. Exemplul cel mai elocvent este cel oferit de Legea nr. 142/1997 de modificare a Legii nr.92/1992 de organizare judecătorească. Textul constituţional prevedea competenţa exclusivă a Consiliului Superior al Magistraturii de a decide asupra carierei profesionale a judecătorilor şi procurorilor. Prin legea amintită s-a recunoscut competenţa Consiliului de a decide, dar numai la propunerea sau recomandarea ministrului justiţiei, golindu-se practic de conţinut norma constituţională şi transferând în fapt decizia către ministrul justiţiei. În lucrarea sa  Magistratura împotriva statului de drept, autorul A. Pavelescu semnala justificat că „statul de drept a fost desfiinţat printr-un artificiu lingvistic”.

A se vedea modul de redactare a întregii Constituţii germane.