CÂTE CEVA DESPRE CONSTITUŢIONALIZAREA FUNCŢIEI PUBLICE

1. În ansamblul izvoarelor formale ale „dreptului funcţiei publice”, Constituţia – ca Aşezământ politic şi juridic fundamental al statului – joacă un rol deosebit de important. O serie întreagă de reguli incidente în materia organizării şi exercitării funcţiilor publice aparţin, din punct de vedere formal, Constituţiei. Această stare a lucrurilor ne îndreptăţeşte să achiesăm la un punct de vedere aparţinând unui autor francez, pentru care – în prezent – asistăm la o veritabilă constituţionalizare a „dreptului funcţiei publice”[1].

Fenomenul de constituţionalizare a aşa-numitului „drept al funcţiei publice” s-a manifestat (şi se mai manifestă încă) pe calea armonizării legislaţiei ordinare, ce reglementează materia funcţiei publice, cu prevederile Constituţiei, sarcină care a revenit legiuitorului, care – nu de puţine ori – a fost foarte atent la semnalele specifice venite dinspre Curtea Constituţională[2].

Ca importanţă, o primă regulă de rang constituţional, incidentă în materia „dreptului funcţiei publice” este încorporată în cuprinsul art. 73 alin. 3 lit. j) din Legea fundamentală a României, text potrivit căruia „prin lege organică se reglementează (...) statutul funcţionarilor publici”. Această prevedere constituţională înregimentează o opţiune de politică legislativă. Legiuitorul constituţional a stabilit pe calea ei două caracterizante ale regimului juridic la care urmează a fi supuşi funcţionarii publici, şi anume:

 

– ca acest regim să fie aşezat printr-un statut, anume instituit;

– ca statutul să fie adoptat pe calea unei legi organice (sau printr-un act normativ cu aceeaşi forţă juridică).

De la cele două imperative constituţionale, legiuitorul ordinar nu se poate abate; de la momentul intrării în vigoare a Constituţiei anului 1991 (astfel cum a fost ea modificată în anul 2003), legiuitorului ordinar i-a revenit misiunea de a adopta un statut al funcţionarilor publici, prin adoptarea unei legi organice[3];  

Aceeaşi Constituţie, sub aceeaşi prevedere anterior citată, stabileşte că tot „prin lege organică se reglementează (...) contenciosul administrativ” (lit. k), precum şi „regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială” (lit. p). Toate aceste dispoziţii aşează – într-o însemnată măsură și pe o anumită direcție – fundamentul constituţional al „dreptului funcţiei publice”.

Art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie este de importanţă capitală pentru întreaga materie a funcţiei publice. Şi aceasta întrucât o atare dispoziţie are rolul de a rezerva – în termeni fără echivoc – reglementarea a tot ceea ce ţine de „dreptul funcţiei publice”, domeniului legii organice, cu excluderea posibilităţii de a reglementa prin acte normative având o forţă juridică inferioare legii organice, aspectele principiale privind organizarea funcţiei publice. În acest context, ne întrebăm dacă nu cumva intervenţia Guvernului, pe calea unor ordonanţe de urgenţă[4], în reglementarea unor aspecte relative la organizarea funcţiei publice, nu este o conduită contrară Constituţiei? Credem că răspunsul la această întrebare nu poate fi dat decât numai în urma unei analize (fie şi sumare) a prevederilor art. 115 alin. 6 din cuprinsul Legii noastre fundamentale. Astfel, potrivit textului mai-înainte evocat, „ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale (s.n.) şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică”. Din capul locului, observăm faptul că chestiunea tratată în acest loc priveşte o problemă de partajare a competenţei legislative între două autorităţi: Parlamentul, căruia Legea noastră fundamentală i-a atribuit rangul de unică „autoritate legiuitoare a ţării”, pe de-o parte şi Guvernul căruia – din punctul nostru de vedere – Constituţia României îi recunoaşte o competenţă legislativă subsidiară şi, prin aceasta, reziduală[5], pe de altă parte. În egală măsură însă, aceeaşi competenţă legislativă a Guvernului este şi limitată prin chiar condiţionările de ordin substanţial cuprinse în conţinutul art. 115 alin. (6) din cuprinsul Constituţiei. Având în vedere aceste condiţionări, credem că Guvernul poate aduce modificări legislaţiei incidente în materia funcţiei publice, intervenind în acest scop pe calea unor ordonanţe de urgenţă, însă nu poate „ataca” materia drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor „prevăzute de Constituţie” şi nici drepturile electorale ale funcţionarilor publici, incluzând în această sferă şi dreptul acestui angajat din administraţie de a fi ales în funcţii de demnitate publică. La această limită, din punctul nostru de vedere, mai poate fi adăugată şi o alta, legată de îndatorirea Guvernului de a nu aduce atingere autonomiei locale de care se bucură autorităţile administraţiei publice constituite la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Astfel, potrivit art. 120 alin. (1) din cuprinsul Constituţiei, „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale (s.n.) şi deconcentrării serviciilor publice”. La rândul său, Legea organică cu nr. 215/2001 a administraţiei publice locale stabileşte, sub prevederile art. 4 alin. (1), faptul că „autonomia locală este numai administrativă şi financiară”. La rândul său, alin. (2) adaugă următoarele: „Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor (s.n.) [inclusiv umane - prec.n.] care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz”. După cum lesne se poate observa, instituirea autonomiei locale, ca principiu de organizare a administraţiei publice în unităţile administrativ-teritoriale, a fost făcută printr-o normă încorporată în chiar textul Constituţiei. Însă cuprinsul acestei autonomii şi, respectiv, consistenţa ei sunt lăsate la îndemâna legiuitorului ordinar. Din punctul nostru de vedere, acesta nu poate fi decât Parlamentul, în exclusivitate, Guvernul neavând legitimarea constituţională de a reglementa, nici chiar prin ordonanţe de urgenţă, problematici relative la autonomia locală. În sprijinul alegaţiei noastre, invocăm următoarele două argumente: a) „regimul general privind autonomia locală” face obiectul reglementării exclusive al legii organice, potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) teza a III-a din Constituţie; b) organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale sunt elemente care intră în sfera „instituţiilor fundamentale ale statului” şi, prin urmare, acestea nu pot fi „atinse” de reglementări încorporate în ordonanţe de urgenţă. În concluzie, o intervenţie a Guvernului, pe calea unei ordonanţe ce urgenţă, prin care această autoritate ar modifica Statutul funcţionarilor publici, aducând atingere autonomiei locale, ar fi o conduită potrivnică Legii fundamentale a României. Spre exemplu, ar fi neconstituţională o ordonanţă de urgenţă prin care Guvernul ar abroga dispoziţia legală ce atribuie primarului competenţa de a-i numi pe funcţionarii publici care urmează să-şi desfăşoare activitatea profesională în aparatul propriu de specialitate al acestei autorităţi publice locale, atribuind eventual această prerogativă prefectului, consiliului judeţean sau altei autorităţi publice. Credem însă că deplasarea mai-înainte arătatei prerogative dinspre primar spre consiliul local nu ar contraveni Constituţiei, pentru că – potrivit Legii noastre fundamentale – autonomia locală se realizează în România prin consilii locale alese şi primari aleşi în condiţiile legii. Prin urmare, o eventuală reîmpărţire a prerogativelor celor două autorităţi ale administraţiei publice locale, atâta timp cât nu ştirbeşte ori nu restrânge autonomia locală, nu poate contraveni rigorilor constituţionale.

Cu luarea în considerare a celor mai-sus arătate şi sub condiţia respectării celorlalte condiţionări de fond ori de procedură, enumerate sub prevederile alineatelor (4) şi (5) al art. 115 din Constituţie, Guvernului nu îi poate fi negată competenţa de a reglementa, pe calea unor ordonanţe de urgenţă, diverse aspecte relative la statutul funcţionarilor publici.

2. Normele aparţinând Constituţie reglementează fațete foarte diverse ale domeniului ori materiei funcţiei publice, precum:

– egalitatea de şanse în privinţa accesului la ocuparea unei funcţii publice [art. 16 alin. (1) şi (3) fraza a II-a];

– posibilitatea de a ocupa o funcţie publică recunoscută în exclusivitate „persoanelor care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară” [art. 16 alin. (3) fraza I];

– liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil pe care Legea fundamentală îl garantează şi funcţionarilor publici atunci când sunt puşi în situaţia de a angaja o dispută judiciară cu autoritatea publică angajatoare sau cu uzuarii serviciului public pe care îl deservesc [art. 21 alin. (1), (2) şi (3)];

– libertatea conştiinţei, implicând şi libertatea religioasă, ce se impune a fi recunoscută şi persoanelor având calitatea de funcţionar public [art. 29 alin. (1)];

– libertatea de exprimare care nu poate fi negată persoanei doar în considerarea faptului că aceasta are calitatea de funcţionar public [art. 30 alin. (1)];

– dreptul funcţionarului de a fi informat „asupra problemelor de interes personal”, incluzând în această sferă şi cele privitoare la evoluţia propriei cariere [art. 31 alin. (2)];

– dreptul de asociere şi limitele la care exerciţiul acestui drept este supus în cazul funcţionarilor publici [art. 40 alin. (1) şi (3)];

– dreptul la muncă şi la protecţia socială a muncii care nu poate fi negat funcţionarilor publici [art. 41 alin. (1), (2) şi (3)];

– egalitatea între bărbaţi şi femei în privinţa dreptului de a încasa un salariu egal, pentru muncă egală, desfășurată în calitate de funcționar public [art. 41 alin. (4)];

– dreptul funcţionarilor publici la negocieri colective în materie de muncă [art. 41 alin. (5)];

– dreptul la grevă care nu poate fi oprit, în principiu, funcţionarilor publici, drept ale cărui limite, în privinţa exercitării lui, se impun a fi corelate cu garanţiile necesare pe care statul, prin autorităţile sale competente, le acordă în vederea „asigurării serviciilor esenţiale pentru societate” [art. 43 alin. (1) şi (2)];

– dreptul funcţionarului public „la pensie, la concediu de maternitate plătit, la asistenţă medicală în unităţile sanitare de stat, la ajutor de şomaj şi la alte forme de asigurări sociale publice (…), prevăzute de lege”, precum şi dreptul „la măsuri de asistenţă socială” [art. 47 alin. (2)];

– dreptul persoanei afectate de un handicap de a ocupa o funcţie publică (art. 50); apreciem însă că efectivitatea acestui drept trebuie subordonată interesului autorităţii publice în a cărei structură de personal urmează a fi eventual angajată respectiva persoană, de a funcţiona în condiţii rezonabile; mai mult decât atât, exercitarea acestui drept este susceptibilă de restrângeri, având în vedere, de la caz la caz, gravitatea handicapului de care suferă persoana în cauză, precum şi specificul serviciului public pe care aceasta urmează să-l deservească;

– dreptul funcţionarului public vătămat în drepturile sau în interesele sale legitime, printr-un act al autorităţii publice angajatoare, de a solicita instanţei judecătoreşti de contencios administrativ, anularea actului prejudiciabil, recunoaşterea dreptului lezat şi, dacă e cazul, despăgubiri pentru pagubele astfel suferite [art. 52 alin. (1) coroborat cu art. 126 alin. (6)];

– îndatorirea fundamentală a cetăţeanului având calitatea de funcţionar public de a depune jurământul prevăzut de lege [art. 54 alin. (2)];

– exercitarea drepturilor şi îndeplinirea îndatoririlor decurgând din calitatea de funcţionar public „cu bună-credinţă”, fără a încălca „drepturile şi libertăţile celorlalţi” (art. 57).

3. Dincolo de cele deja spuse, influenţele dreptului constituţional asupra materiei funcţiei publice sunt exercitate şi prin intermediul art. 94 lit. c) din Legea noastră fundamentală, text potrivit căruia „Preşedintele României (…) numeşte în funcţii publice (…)”. Acest text ridică, cel puţin la nivelul administraţiei publice centrale, următoarele două întrebări:

a) Cine anume se bucură de prioritate în privinţa numirii în funcţii publice, Guvernul, prin primul său ministru sau Preşedintele României?

b) Administraţia publică centrală se găseşte la dispoziţia Guvernului şi, prin el, la cea a primului-ministru sau la cea a Preşedintelui României?

Practic, răspunsul dat la fiecare din cele două întrebări are o consistentă înrâurire asupra regimului politic existent astăzi în România. Este acest regim unul mai apropiat de unul prezidenţial sau, dimpotrivă, de unul parlamentar?

Pentru a răspunde în mod convingător la întrebările mai sus formulate, suntem nevoiţi să plecăm de la conţinutul art. 102 alin. (1) din aceeaşi Constituţie a României, potrivit căruia „Guvernul (…) exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Apoi, la rândul său, art. 107 alin. (1) fraza I din cuprinsul Legii noastre fundamentale adaugă precizator faptul că „Primul-ministru conduce Guvernul (…)”. Plecând de la aceste două prevederi, credem că nu greşim afirmând că, în România, administraţia publică centrală se găseşte la dispoziţia Guvernului şi, prin acesta, la cea a primului-ministru. De altfel, analizând lista de funcţii publice generale şi specifice, constituite la nivelul administraţiei publice centrale, precum şi legislaţia incidentă în materie, se poate lesne observa faptul că în toate aceste funcţii, numirile se fac de către Guvern sau de către primul-ministru, niciodată de Preşedintele României. Astfel, primul-ministru numeşte în funcţiile publice de secretar general şi secretar general adjunct al Guvernuluisecretar general şi secretar general adjunct din ministere şi din alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, subprefect şi inspector guvernamental[6]. La rândul său, Guvernul numeşte în funcţia publică de prefect. Practic, în niciuna din funcţiile publice din administraţia publică centrală (enumerate în Anexa la Legea cu nr. 188/1999, republicată) numirea nu se face de către Preşedintele României. În aceste condiţii, din punctul nostru de vedere, lucrurile sunt foarte clare: prerogativa de numire în funcţii publice constituite la nivelul administraţiei publice centrale aparţine primului-ministru şi, eventual, Guvernului, nu Preşedintelui României. Astfel stând lucrurile, spre deosebire de ceea ce se întâmplă în Franţa[7], ţară în care aparţine Preşedintelui Republicii prerogativa prioritară a numirii în funcţiile publice din administraţia publică centrală, în România o atare prerogativă incumbă, cu prevalenţă, primului-ministru, în subsidiar Guvernului şi niciodată Preşedintelui României. O atare constatare ne obligă la o alta subsecventă: în România, administraţia publică centrală se găseşte la dispoziţia primului-ministru (şi, prin acesta, la cea a Guvernului) şi nu la dispoziţia Preşedintelui României. Pe cale de consecinţă, cel puţin din această perspectivă – a numirii în funcţii publice – regimul politic din România se apropie de cel parlamentar, situându-se la o mai mare distanţă de cel prezidenţial, cu care socotim că are prea puţine trăsături comune. De altfel, în contextul analizei de faţă, nu este lipsit de relevanţă, din punctul nostru de vedere, nici faptul că prerogativa Preşedintelui României de a numi în funcţii publice este menţionată de art. 94 din Constituţia României, text fundamental al cărui titlu marginal este „Alte atribuţii”; în virtutea acestei împrejurări, este evident faptul că, pentru instituţia Preşedintelui României, atribuţia numirii în funcţii publice nu este una esenţială (sau de esenţă), ci, mai degrabă, una secundară (chiar marginală), necaracterizantă pentru poziţia ocupată şi funcţia jucată de Preşedintele României în sistemul instituţional al statului. Spre exemplu, sunt definitorii pentru Preşedintele României atribuţii precum: numirea Guvernului (art. 85 din Constituţia României), consultarea Guvernului (art. 86), dizolvarea Parlamentului (art. 89), solicitarea de organizare a unui referendum (art. 90), atribuţiile din domeniul politicii externe (art. 91), precum şi atribuţiile din domeniul apărării (art. 92).


F. Melleray, op. cit., p. 30. În privinţa influenţei exercitate de dreptul constituţional asupra dreptului administrativ, interesantă ni s-a părut lucrarea lui B. Stirn, Les sources constitutionnelles du droit administratif. Introduction au droit public, 7e édition, L.G.D.J., Paris, 2011.

În strânsă legătură cu această observație, interesantă ni s-a părut opinia prof. M. Criste, care aprecia că dreptul constituțional „este un drept al Constituției sancționat de un judecător constituțional”. A se vedea, în acest sens, M. Criste, Instituții constituționale contemporane. Curs și îndreptar de seminar, Ed. de Vest, Timișoara, 2012, p. 17. În orice caz, remarcabil pentru noi este faptul că, în ultimul deceniu, Autoritatea de jurisdicţie constituţională din România s-a pronunţat în repetate rânduri asupra unor variate probleme legate de materia funcţiei publice ori, după caz, de statutul funcţionarilor publici. Cităm în acest loc, cu titlu de exemplu, următoarele decizii: 233/1999 (M. Of. nr. 638 din 28 decembrie 1999), 226/2001 (M. Of. nr. 605 din 26 septembrie 2001), 350/2002 (M. Of. nr. 118 din 25 februarie 2003), 48/2003 (M. Of. nr. 192 din 26 martie 2003), 481/2005 (M. Of. nr. 952 din 26 octombrie 2005), 482/2006 (M. Of. nr. 596 din 11 iulie 2006), 942/2007 (M. Of. nr. 763 din 12 noiembrie 2007), 1332/2008 (M. Of. nr. 884 din 29 decembrie 2008), 1437/2009 (M. Of. nr. 881 din 17 decembrie 2009), 1597/2010 (M. Of. nr. 106 din 10 februarie 2011), 1593/2011 (M. Of. nr. 58 din 24 ianuarie 2012), 1006/2012 (M. Of. nr. 71 din 1 februarie 2013), 328/2013 (M. Of. nr. 490 dion 2 august 2013).

Din păcate, Parlamentul României a îndeplinit această misiune legislativă constituţională abia în anul 1999, după 8 ani de la intrarea în vigoare a noii Constituţii a României.

Este în afara oricărui dubiu faptul că reglementarea unor aspecte relative la statutul funcţionarilor publici prin ordonanţă (simplă) a Guvernului, este o conduită neconstituţională. În acest sens, art. 115 alin. (1) din cuprinsul Constituţiei noastre este foarte clar în locul în care stabileşte că „Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice (s.n.)”.  

Faţă de cea a Parlamentului, pe care ne luăm libertatea de a o califica drept prioritară ori primordială.

Relevante sunt, în acest sens, dispoziţiile art. 15 din Legea cu nr. 90/2001, publicată în M. Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001.

Pentru a cărei situaţie, interesante ni s-au părut ideile lui B. Stirn, exprimate în Les sources constitutionnelles (…), pp. 104-108.