REPERELE DEMOCRATICE ALE REFERENDUMULUI

ABSTRACT:

Whereas democracy is the exercise of power by the people, the referendum is often presented as a last redoubt of pure democracy in a political world dominated by the representative system. But can it be thus qualified, regardless of the method of regulation? This study tries to emphasize the characteristics of the referendum, the real risk that it may become an instrument of manipulation of the masses, to end with a presentation of the referendum in the Romanian constitutional system. Although the Romanian law promotes both the local than national referendum, this last one are a particular importance, especially in what concerns the interpretation of the limits of the constitutional reform approved by referendum and the political responsibility of the President before the electorate.

 

Keywords: referendum, plebiscite, democracy, romanian constitutional system

RÉSUMÉ:

Considérant que la démocratie est l'exercice du pouvoir par le peuple, le référendum est souvent présenté comme une dernière redoute de la démocratie pure dans un monde politique dominé par le système représentatif. Mais peut-il être ainsi qualifié, indépendamment de la méthode de réglementation ? Cette étude essaye de souligner les caractéristiques du référendum, le risque réel qu'il peut devenir un instrument de manipulation des masses, pour en finir par une présentation du référendum dans le système constitutionnel roumain. Bien que la loi roumaine favorise tant le référendum local que celui national, ce dernier présent une importance particulière, surtout en ce qui concerne l'interprétation des limites de la révision constitutionnelle approuvée par référendum et la responsabilité politique du Président devant le corps électoral.

Mots-clés : référendum, plébiscite, démocratie, système constitutionnel roumain

Democrația este cea mai rea formă de regim politic,

cu excepția tuturor celorlalte încercate din când în când

Winston Churchill

Chestiunea referendumului nu poate fi abordată altfel decât legând-o de exercițiul democrației. În înțelesul ei clasic, scolastic, democrația este privită ca o impunere a voinței majorității. Or, cum poate fi mai bine determinată această voință dacă nu printr-o largă, cât mai largă consultare.

Referendumul, mijloc de acțiune democratică

În doctrina politică și constituțională, când se aduce în discuție consultarea populară,se face trimitere ladoi termeni, când complementari, când antagonici: plebiscit și referendum.

În Roma antică, plebiscitul desemna pronunțarea poporului (plebea) pe o propunere a tribunului[1].La fel ca și în cazul referendumului, plebiscitul este un vot popular dat asupra unei probleme supuse consultării, fie că este vorba de un proiect legislativ, fie că este vorba de o decizie ce urmează a fi luată. Sub influența practicii politice franceze[2], el este cel mai adesea privit ca referindu-se la afirmarea unui stat nou sau la alipirea unui stat la un alt stat (mai ales in perioada imediată după primul război mondial) ori la o schimbare de regim politic. Franța a cunoscut asemenea consultări popularepentru recunoașterea loviturii de stat al lui Napoleon al III-lea (2 decembrie 1851), anexarea Savoiei și Nisei (1860), aprobarea reformelor din 1870 ale lui Napoleon al III-lea sau alipirea regiunii Saar la Germania (1935).

Sub această influență, termenul de „plebiscit” a primit o conotație negativă, considerându-se că servește la legitimarea regimurilor autoritare și a deciziilor acestora, prin impunerea unei singure alegeri poporului și ignorarea alternativelor neconvenabile puterii[3]. În general, consultarea prin plebiscit nu se face asupra unui text, ci pentru confirmarea solicitării unei persoane care se prezintă fără contracandidat.

În doctrina anglo-saxonă însă, plebiscitul nu este decât o formă de consultare populară, la fel de bună ca referendumul[4]. Consultarea cetăţenilor prin referendum este în general văzută ca un exercițiu democratic minimal, necesar și esențial, reprezentând exprimarea directă și fără echivoc[5] a unui corp electoral asupra unei chestiuni de natură normativă, inclusiv constituțională, la inițiativa puterii sau a cetățenilor[6].

Referendumul este strâns legat de regimurile de democrație directă și semi-directă. Prima este prin esență referendară, în timp ce democraţia semi-directă combină democraţia directă cu democraţia reprezentativă: dacă nu este posibil să aduni întreaga populaţie votantă într-un singur loc, îi poţi da totuşi şansa de a decide în probleme importante, prin consultarea în cadrul unui referendum. Cetăţenii îşi exercită dreptul de vot nu numai pentru a-şi alege reprezentanţii, ci şi pentru a se pronunţa suveran şi în ultimă instanţă asupra unor chestiuni majore. Deciziile curente şi de o importanţă mai mică vor fi luate însă de reprezentanţii populaţiei, deoarece nu este posibil, nici din punct de vedere financiar, nici din punct de vedere al timpului ocupat cu organizarea unui referendum, chemarea prea frecventă a populaţiei la consultări.

La rândul ei, democraţia semi-directă poate fi una integrală, concepută într-un sens mai larg, sau una parţială, restrânsă.

Democraţia semi-directăintegrală presupune ca populaţia să aprobe toate legile pregătite de o adunare reprezentativă consultativă. În acest sistem, poporului îi este recunoscut dreptul la o atitudine pasivă, de cenzurare a operei parlamentului, dar şi la o atitudine activă, prin iniţierea unor proiecte legislative.

Uneori, îi este recunoscut populaţiei dreptul de a iniţia un referendum de aprobare a unei legi dezbătută în parlament. Astfel, în Elveţia, un număr de 30.000 de cetăţeni cu drept de vot pot cere organizarea de către guvern a unui referendum cu privire la o lege a parlamentului federal, în interiorul unui termen de 24 de zile acordat pentru promulgarea legii.

Iniţiativa legislativă populară este dată unui număr de alegători, care pot solicita organizarea unui referendum pe un proiect legislativ redactat de ei. În Elveţia, iniţiativa populară la nivel federal poate fi exercitată doar în materie constituţională, de un număr de cel puţin 50.000 de cetăţeni. Aceasta limitare explică legile „constituţionale” iniţiate prin votul popular, care nu au nici o legătură cu domeniile rezervate normelor constituţionale. Proiectul votat prin referendum va fi apoi supus dezbaterii şi votării în parlamentul federal, iar dacă proiectul este modificat, urmează un alt referendum pe noul text sau, atunci când parlamentul a respins proiectul aprobat prin referendumul iniţial, pe vechiul text.

Democraţia semi-directă parţială foloseşte doar parţial referendumul obligatoriu şi referendumul facultativ, care nu sunt organizate la iniţiativa populară. Referendumul obligatoriu cu privire la legi adoptate de legislativ vizează, de regulă, revizuirile constituţionale. Astfel, potrivit art. 151 alin. 3 din Constituţia României, revizuirea constituţiei este definitivă după aprobarea ei prin referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau a propunerii de revizuire.

Referendumul facultativ este organizat la iniţiativa autorităţilor statului, cel mai adesea a şefului statului, dar şi a Guvernului, parlamentului, sau chiar a adunărilor locale. Astfel, legea nr. 3/2000, privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, prevede posibilitatea organizării unui referendum local asupra unor probleme de interes deosebit pentru unităţile administrativ-teritoriale (art. 2 alin. 2), problemele supuse referendumului local fiind stabilite de consiliile locale sau judeţene, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean (art. 14 alin. 1). Referendumul facultativ organizat la iniţiativa autorităţilor este folosit, cu moderaţie însă, în regimurile reprezentative, ca un mijloc de mai bună comunicare între corpul electoral şi aleşi, în vederea stabilirii voinţei populare într-o chestiune de mare importanţă.

Referendumul, mijloc de manipulare

Potrivit lui Gordon Smith[7], putem distinge pe de o parte între refendumul controlat și cel necontrolat, iar pe de altă parte, între referendumul prohegemonic și cel antihegemonic. Prima deosebire este făcută după cum inițierea referendumului este exclusiv la latitudinea deținătorului puterii sau ea este recunoscută și populației sau opoziției. În funcție de poziția Puterii față de răspunsul pozitiv sau negativ, se face cea de a doua deosebire. Concluzia ce se poate trage aplicând această clasificare, este că Puterea va recurge la larga consultare populară atunci când are certitudinea că votul va confirma opțiunea ei, și va prefera să impună decizii la adăpostul majorității parlamentare atunci când această probabilitate este îndoielnică[8].

Prezentat în literatura de specialitate ca o premisă pentru un exercițiu democratic alputerii, referendumul este arareori în realitate o garanţie în acest sens. Abstracţie făcându-se de faptul că marea majoritate a celor chemaţi să se pronunţe nu au pregătirea de specialitate necesară unei analize serioase şi înţelegerii tuturor consecinţelor ce decurg din textul votat, decizia populară este influenţată într-o măsură deloc neglijabilă de mass-media şi de propaganda ideologică (ultimele referendumuri organizate de România în octombrie 2003, noiembrie 2007 şi, mai ales, noiembrie 2009 nu contrazic, din păcate, această concluzie, ci chiar o confirmă)[9].

Mai mult, când referendumul este organizat îngrabă, fără a i se face o prezentare suficientă şi fără a trece prin dezbaterea publică a unor specialişti, recurgerea la votul popular, departe de a oferi prilejul unui exerciţiu democratic, aduce mai degrabă cu gestul lui Pilat. Este adevărat însă că atunci când folosirea referendumului se face într-o societate ai cărei membrii au atins un nivel satisfăcător de discernământ politic, rezultatul nu poate fi decât cel al unei Constituţii care să dezvolte un regim democratic, aşa cum este cazul Elveţiei.

În istoria României, referendumul pare a avea mai degrabă un rol de discreditare a democrației, decât de a fi o formă a democrației participative.Profesorul Lucian Chiriac face o trecere în revistă a consultărilor populare organizate în România[10]: primul plebiscit este organizat de Cuza pe 10-14 mai 1864, al doilea pe 2-8 aprilie 1866 pentru desemnarea lui Carol I drept domnitor, al treilea pe 24 februarie 1938, pentru introducerea constituției lui Carol al II-lea, al patrulea și al cincilea sunt organizate de Antonescu după rebeliunea legionară (2-5 martie și 9-16 noiembrie 1941) pentru obținerea puterii personale, iar al șaselea a fost organizat de Ceaușescu pentru reducerea cheltuielilor militare (23 martie 1986).A urmat referendumul de aprobare a Constituției din 1991 (8 decembrie 1991), cel pentru revizuirea acesteia (18-19 octombrie 2003), referendumul privind introducerea votului uninominal (25 noiembrie 2007)și a parlamentului unicameral(22 noiembrie 2009)

(continuarea la următoarea adresă web:

http://www.irdo.ro/file.php?fisiere_id=750&inline=)


Profesor la Facultatea de Drept șȘtiințe Administrative a Universității de Vest din Timișoara.

Articolul de față reia intervenția autorului la Conferința "Eficienta normelor juridice. De la teorie la practica", organizată de Universitatea Creștină “Dimitrie Cantemir”-Facultatea de Drept din Cluj-Napoca,pe 26 aprilie 2013.

A se vedea Paul Frédéric GIRARD, Manuel élémentaire de droit romain, ed. a 4-a, Paris, LNDJ, 1906, pp. 22-23 și 34.

Plebiscitul a fost introdus in Franța revoluționară, reflectând ideiile lui Jean-Jacques Rousseau cu privire la recurgerea la consultarea populară ca un mijloc de echilibrare a unui sistem reprezentativ. Prima Constituție a revoluționarilor francezi, ea însăși adoptată prin referendum, a acordat poporului un veto legislativ pe cale referendară, adică dreptul de a se opune legilor votate de parlament (conf. Marcel MORABITO, Daniel BOURMAUD,Histoire constitutionnelle et politique de la France,ed. a 3-a,Paris, Montchrestien, 1993 p. 109).

Felul în care a procedat mai apoi Napoleon I (prima dată pentru a obține consulatul pe viață, apoi pentru instaurarea imperiului), a făcut ca în literatura de specialitate franceză să numească plebiscitul drept un avatar al referendumului (Raymond FERRETTI, „Le refererendum sous la V Republique ou l'ambivalence d'une institution”, Les petites affiches, nr. 136/1998, p. 4).

Ambrose Gwinett BIERCE nota în 1906 în Le Dictionnaire du Diable că „un plebiscit este un vot popular dat pentru întărirea puterii suveranului”.

În Australia de exemplu, în timp ce referendumul are o valoare strict constituțională, plebiscitul este mijlocul de consultare a națiunii pe proiecte legislative sau orice alte chestiuni, diferența constând în principal în forța juridică diferită a celor două forme de interogare populară.

Nu există dezbatere și compromis asupra adoptării deciziei, variantele fiind doar de a aproba sau respinge propunerea.

În Italia, Elveția, Portugalia și Austria. În primele două țări, cetățenii se pot opune în cadrul unui referendum legilor adoptate de Parlament, în Italia fiind posibilă chiar abrogarea pe această cale a legilor intrate în vigoare. 

Tratatul de la Lisabona (art. 11) a introdus de asemenea referendumul la inițiativa populară în dreptul Uniunii, Comisia fiind obligată să se pronunțe cu privire la o chestiune care a primit susținerea a cel puțin un milion de cetățeni dintr-un număr semnificativ de state membre.

Gordon SMITH, „The functional properties of referendum”, European Journal of Political Research, nr. 4/1976, p. 6

„Când guvernele controlează referendumul, acestea vor fi tentate să recurgă la el doar atunci când se așteaptă să câștige” (Arend Lijphart, Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, New Haven, Yale University Press, 1984, p. 204).

„Peste 33% dintre români nu ştiu care a fost tema supusă la vot prin referendumul din 25 noiembrie, potrivit unui sondaj de opinie dat publicitatii ieri de Insomar. 66,2% dintre cei intervievati au afirmat ca tema consultarii populare, care s-a suprapus peste alegerile euro-parlamentare, a fost schimbarea sistemului de vot. In schimb, 33,8% au declarat ca nu stiu, ca nu raspund ori ca tema referendumului ar fi fost „alegerea lui Basescu“ sau „alegerile europarlamentare“ („Un roman din trei nu stie care a fost intrebarea de la referendum”, Gardianul din 17 decembrie 2007).

Lucian CHIRIAC, „Des considerations sur l’organisation et le deroulement du referendum en Roumanie”, Curentul Juridic, 4 (47)/2011.